La revanche des contextes. Rencontre avec Jean-Pierre Olivier de Sardan (séminaire LAM, novembre 2021)

Jean-Pierre Olivier de Sardan est anthropologue, directeur de recherches CNRS émérite à l’EHESS (Marseille) et co-fondateur du Laboratoire d’études et de recherches sur les dynamiques sociales et le développement local (LASDEL) à Niamey, Niger. Le jeudi 18 novembre 2021, il a présenté au séminaire de LAM son dernier ouvrage, La revanche des contextes. Des mésaventures de l’ingénierie sociale, en Afrique et au-delà, publié chez Karthala en avril 2021.    
Ci-dessous une synthèse de l’intervention de l’auteur, des commentaires des deux discutants : Alice Corbet, anthropologue, chargée de recherche CNRS à LAM, et Régio Conrado, doctorant en science politique à LAM, et de la discussion qui a suivi^[1].

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Présentation

Cet ouvrage est le fruit des travaux réalisés avec les chercheurs du LASDEL au cours de ces vingt dernières années. À partir d’études de cas situées majoritairement au Niger, il s’agit de comprendre dans cet ouvrage pourquoi les projets de développement, les interventions des ONG ou les politiques publiques nationales donnent lieu à des écarts importants entre ce qui était prévu et ce qui se passe effectivement sur le terrain.

Les institutions de développement s’intéressent aux objectifs, et mettent en place des systèmes d’évaluation pour les mesurer. L’ingénierie sociale du développement est centrée sur les effets attendus. L’ouvrage, au contraire, s’intéresse aux effets inattendus, à tout ce qui échappe aux plans de départ. Il interroge ce que les indicateurs d’évaluation de ces institutions ne prennent pas en compte, à savoir les logiques propres aux terrains, les normes à l’œuvre, plus ou moins implicites.

La grande majorité des évaluations de projets sont des évaluations dites ex ante ou ex post, très peu sont conduites au fil des projets, du moins dans le contexte francophone. A fortiori, les recherches indépendantes en sciences sociales sont très rares, voire inexistantes. Il faut néanmoins souligner que depuis une dizaine d’années, de plus en plus de doctorant·e·s de science politique et d’anthropologie travaillent sur la mise en œuvre des politiques publiques.

Pour saisir les effets inattendus des projets, il faut une connaissance fine des contextes, une vraie proximité et familiarité avec les terrains. Organiser quelques entretiens et focus groupes ne suffit pas. Une fréquentation du terrain sur la durée est nécessaire, en particulier pour saisir ce que l’auteur appelle « le double langage ».

Le langage public, le langage des institutions, est bien souvent contrôlé, filtré, lissé, aseptisé. Les brochures de communication mettent en avant de belles histoires édifiantes, comme si tout se passait merveilleusement bien. Il existe bien sûr plusieurs niveaux et types de langages publics et institutionnels et il faudrait nuancer. Pour schématiser, il y a à côté de ce langage public le langage privé, qui consiste par exemple à se moquer des experts internationaux (dans une langue qui n’est souvent pas la même).

Le chercheur, la chercheuse, doit avoir la capacité de saisir le registre du langage privé. Il ou elle doit se déprendre de certains réflexes et cadres trop enfermants, par exemple oublier les questionnaires et utiliser ses talents de conversation. Au-delà des entretiens, l’observation est fondamentale pour saisir les différences entre les discours et les pratiques, les écarts que commettent les agents de l’État par rapport aux normes officielles. Ces écarts ne sont pas anarchiques, contrairement à ce que l’on a tendance à penser, mais prévisibles et régulés.

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L’ouvrage est composé de cinq parties :

1/ Les modèles voyageurs. Ils renvoient à des interventions/projets standardisés qui sont répliqués, diffusés, repris d’une institution à l’autre. Les exemples sont très nombreux. Il s’agit de se demander d’une part comment ces modèles voyageurs se fabriquent, d’autre part comme ils sont mis en œuvre.

2/ Les normes pratiques. Cette partie explore la multiplicité des normes pratiques en s’appuyant sur tout ce qui a été déjà été pensé par les sciences sociales. Les normes pratiques renvoient à des normes latentes qui s’éloignent des règles, des protocoles et régulent des conduites appelées dans l’ouvrage « non-observantes ».

3/ Les modes de gouvernance. La gouvernance est considérée non pas dans un sens normatif ou unitaire mais dans sa polysémie, pour interroger ses aspects formels et informels.

4/ Les logiques sociales. Il est question des raisons d’agir qu’il s’agit de déchiffrer, mais en dehors d’une perspective culturaliste qui est ici critiquée.

5/ De la recherche aux réformes et vice-versa. Il s’agit d’esquisser un certain nombre de propositions à partir des réflexions déployées précédemment.

L’ouvrage s’intéresse aux écarts, aux discordances, aux conflits, à rebours d’une certaine anthropologie qui s’est surtout concentrée sur les homogénéités.

Pour employer une image parlante, le développement est un vaisseau très puissant et il ne faut pas se faire d’illusions sur le fait de le révolutionner. Néanmoins on peut tout de même envoyer des pirogues comme autant de pistes nouvelles. Deux exemples :

• Lancer des projets auto-apprenants, c’est-à-dire tirer parti des recherches qui s’intéressent aux effets inattendus des projets, contre l’approche actuelle qui repose sur des cadres logiques visant certains résultats. Il faudrait faire en sorte que les projets s’adaptent aux effets inattendus.
• Recourir à des experts contextuels à travers des recherches-actions. Les « experts internationaux » ignorent souvent tout des « contextes pragmatiques », alors que les experts contextuels (acteurs qui vivent dans ces contextes ; chercheurs qui sont familiers de ces contextes) ont une véritable connaissance des contextes et peuvent contribuer à repenser les projets. Il faudrait les associer à toutes les étapes.

Les praticiens du développement ont souvent conscience de ces difficultés, et ils savent très bien qu’il existe des contextes spécifiques dont il faut tenir compte. Mais souvent, ils s’appuient sur le « contexte structurel » réduit à des chiffres, des indices économiques, des organigrammes, des cartes, qui renseignent peu sur les stratégies, les routines, les jeux des acteurs, en d’autres termes le « contexte pragmatique ». Un directeur d’hôpital peut connaître le nombre de ses agents (contexte structurel) mais tout ignorer de la manière dont les infirmières appliquent ou non les protocoles (contexte pragmatique).

Les institutions de développement, comme l’Agence française de développement (AFD) et d’autres, produisent des savoirs et des connaissances. Mais ces savoirs ne portent pas sur les pratiques quotidiennes, les normes implicites, le contexte pragmatique, sur lequel butent pourtant les interventions / projets de développement.

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Alice Corbet a salué la fluidité de l’écriture de l’ouvrage, très agréable à lire. Il s’agit d’une très bonne synthèse de la littérature anglophone et francophone sur le développement, en particulier jusqu’aux années 2000. Certains événements récents, comme le Sommet humanitaire mondial d’Istanbul en 2016 qui a mis en avant la « localisation de l’aide », ne sont pas mentionnés, de même que certains ouvrages récents sur l’aide.

Les études de cas convoquées, réalisées par toute l’équipe du LASDEL en Afrique de l’Ouest et surtout au Niger, sont très pertinentes. Il serait intéressant de savoir ce qu’il en est dans des contextes sud-américains ou encore asiatiques.

On peut se demander dans quelle mesure ce qui est décrit (modèles voyageurs, uniformisation des normes et des principes, ingénieries sociales, dépendances, acteurs qui ont du mal à résister…) a un lien avec le capitalisme ou le libéralisme. Il est permis de le penser, tant les modes d’action et, souvent, les outils, sont similaires.

La rencontre entre la perspective verticale, celle de l’ingénierie, et la perspective horizontale, celle du « contexte », est intéressante. La subjectivité est mise à l’honneur, en lien avec la valeur : qu’est-ce qui pour moi compte le plus (par exemple : une sage-femme qui pour telle raison estime que la corruption vaut mieux qu’un autre système) ? Il faut considérer les échelles de relativité du point de vue « micro », penser la politique par le bas et non par l’ingénierie.

L’idée selon laquelle on doit passer d’une aide « Nord-Sud » à une aide « Sud-Sud », liée aux principes de la localisation de l’aide qui émergent depuis une dizaine d’années, présente des limites. Les praticiens du développement du « Sud » sont souvent formés au « Nord » et ont tendance à reproduire les mêmes schémas.

Néanmoins, il existe bien sûr des révoltes contre les standards, de la part d’acteurs qui essaient de redonner du pouvoir à la base. L’idée de résistance est importante, de même que la capacité à adapter le jeu, le faire évoluer. L’ouvrage montre que le jeu social prend souvent le dessus dans la réalité, mais il faudrait aussi explorer au sein des organisations internationales (Banque mondiale, FMI, AFD, ONG…).

L’ouvrage est un plaidoyer appréciable pour les approches qualitatives, qui sont les plus susceptibles de soutenir cette « revanche des contextes ». Il faut sortir des modèles de consultants qui répondent à des termes de référence qui orientent les études, et faire davantage appel aux chercheurs, ce que font néanmoins de plus en plus certaines organisations internationales.

Autres remarques et questions

• Il y a une distinction à faire entre des États autoritaires comme l’Éthiopie qui impose sa logique, ses chiffres, que les organisations ne peuvent pas refuser. Et des États comme Haïti où il n’y a pas de chiffres produits par l’État et où les ONG font ce qu’elles veulent.
• Il y a l’idée que ce qui viendrait de l’extérieur serait mauvais et que les savoir-faire locaux, endogènes devraient être valorisés. Mais certaines personnes ne savent pas quoi faire, et dans certaines situations, les modèles fournissent un socle et une légitimité.
• Les méthodes qualitatives sont mises en avant dans l’ouvrage, mais quid des méthodes quantitatives parfois trop décriées ? En outre les chiffres peuvent être produits de manière quasi qualitative parfois.
• Les modèles voyageurs ne sont pas une fin en soi. Ne peuvent-ils pas être simplement des outils dont on peut accompagner la traduction heureuse ?
• Les politiques publiques et les sciences sociales s’inscrivent dans des régimes de temporalité différents. Comment faire pour conjuguer les deux ?

Réponses de Jean-Pierre Olivier de Sardan

Distinction État réel / État formel. L’État réel peut se définir par la somme des normes pratiques définissant les comportements effectifs des agents de l’État. Il se situe dans les capitales, et donne l’impression qu’il fonctionne à peu près. Cela change à l’intérieur du pays, où malgré des signes extérieurs de présence et l’existence de services déconcentrés, il est en réalité très peu présent. Dans la zone dite des « trois frontières » par exemple (à la frontière du Mali, du Burkina Faso et du Niger), l’État réel est absent. Les bailleurs de fonds, les ambassades, les organisations discutent avec l’État formel, qui correspond à la manière dont l’État se présente officiellement vis-à-vis de l’extérieur.

Les praticiens du développement. Attention, les acteurs du développement sont loin d’être aveugles, et beaucoup d’entre eux sont critiques de ce qui est mis en œuvre. Il ne s’agit pas de dire que les chercheurs ont mieux compris que les autres. En revanche, ils perçoivent et saisissent peut-être certaines choses que les praticiens n’ont pas le temps ou les moyens de voir. En outre, ces praticiens doivent exécuter des politiques, donc leur positionnement est différent.

À propos des modèles voyageurs. À noter que :

• Ils ne sont pas seulement portés par des grosses institutions comme la Banque mondiale, mais aussi des ONG plus ou moins importantes.
• Ils peuvent se jouer à des échelles différentes, au niveau macro (politiques d’ajustement structurel) ou au niveau micro (projets de santé promus de manière identique ou presque par plusieurs organisations)
• Il existe des tentatives d’échapper à ces modèles et cela mérite notre attention, mais il faut garder à l’esprit que la très grande majorité des financements, des énergies, est allouée à ces modèles voyageurs.
• Il ne s’agit pas dans l’ouvrage de juger moralement ces modèles voyageurs, lesquels peuvent désigner aussi bien les élections que les transferts monétaires. Ils sont tous pavés de bonnes intentions, mais ne marchent pas comme on voudrait et ont des effets inattendus.
• Il est nécessaire de se pencher sans jugement normatif sur ces effets inattendus, dont la prise en compte peut permettre d’améliorer les projets. Le livre n’est pas une charge anti-modèles voyageurs. Par ailleurs, la métaphore latourienne de la traduction n’est pas forcément la plus pertinente, on peut plutôt parler de recomposition des modèles.

L’ingénierie sociale. L’ingénierie sociale désigne les systèmes qui visent à transformer une situation, une organisation, des comportements. Elle fonctionne en poupées russes, à des échelles très différentes. Une politique culturelle en France, par exemple, relève de l’ingénierie sociale. Dans le développement, c’est un peu particulier dans la mesure où il n’existe pas de centre unique et où les projets ne passent pas par les lois du marché. Des grosses institutions comme la Banque mondiale aux petits ONG, en passant par les banques de développement, le spectre des acteurs qui fabriquent de l’ingénierie sociale est large.

Dans le monde du développement, les circulations sont nombreuses. Les professionnels passent des ONG aux bailleurs de fonds, etc. Dans les analyses, il faut si possible être attentif aux trajectoires professionnelles, aux logiques de carrières.

Une enquête récente du LASDEL sur une grosse organisation de santé en Côte d’Ivoire a montré que le discours de l’organisation qui mettait en avant la « logique partenariale » et l’inclusion des ONG et acteurs locaux ne correspondait pas à la réalité. Les acteurs locaux n’avaient été consultés que pour des questions secondaires, et l’organisation prenait une grande majorité du budget. Lors de la restitution des résultats de l’enquête, l’organisation a eu du mal à l’entendre, sauf quelques-uns. Même les ONG militantes reproduisent certains schémas.

L’innovation. La dépendance à l’aide a tué l’innovation. Tout est fait pour qu’il y ait intérêt à être un bon élève des bailleurs de fonds et à tenir leur discours.

Pour contribuer à changer la donne, les chercheurs doivent avoir pour interlocuteurs les acteurs publics des pays avant tout, plus que les bailleurs de fonds. Les réformes de l’extérieur n’aideront jamais vraiment. Il faut s’intéresser aux « réformateurs de l’intérieur » qui ont une autre vision que celle du développement, soutenir les exceptions et mener des recherches-actions.

Concernant le rôle du chercheur, il s’en tient surtout au diagnostic et au constat. Les propositions qui figurent à la fin de l’ouvrage sont des tentatives modestes, non pas pour proposer un nouveau modèle mais pour en trouver des plus adaptés qui dépendent moins de l’aide extérieur. Ces propositions ne reflètent aucune certitude. Pour reprendre l’exemple de la santé au Niger, il faudrait sans doute une véritable politique de santé qui prenne en compte le contexte local et le recours à des experts contextuels (personnes de terrain, celles que personne n’appelle « experts » en général).

Les institutions de développement. Leur discours moral exaspère de plus en plus. Les injonctions morales venues d’ailleurs sont de plus en plus mal reçues en Afrique.

Les temporalités. Les temporalités entre les politiques publiques et la recherche sont différentes en effet. Mais on ne peut rien changer de manière systématique en quatre ou cinq ans, que ce soit dans le domaine de la santé, de l’éducation, de la justice, etc. Ces changements de longue haleine ne correspondent ni au temps des élections, ni au temps technocratique des institutions de développement. Le temps de la recherche est bienvenu, et elle peut avoir des effets sur la transformation des politiques publiques. Il faut parier sur la longue durée.

Méthodes qualitatives. L’ouvrage est évidemment un plaidoyer pour les méthodes qualitatives. Attention toutefois, il peut y avoir du mauvais qualitatif, et ces méthodes peuvent aussi parfois être instrumentalisées à mauvais escient par le politique. Mais le nouvel intérêt des organisations de développement comme l’AFD est de bon augure. Certaines commencent à comprendre qu’il faut des approches qualitatives indépendantes.

Les méthodes mixtes (qualitatif et quantitatif) sont l’avenir des sciences sociales. Mais pour l’instant, les approches quantitatives dominent encore trop le monde du développement, et il s’agit de rétablir une forme d’équilibre. En outre, l’étude des effets inattendus relève des approches qualitatives.

Style de l’ouvrage. Le fait qu’il soit fluide et agréable à lire est important. L’une des dérives des sciences sociales aujourd’hui réside dans l’hyper-abstraction. On peut être très rigoureux et précis et garder un langage clair et accessible.

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Note

[1] Je remercie Jean-Pierre Olivier de Sardan, Alice Corbet, Vincent Foucher et Elara Bertho pour leur relecture.

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